城市更新政府投融资模式及需要注意的几点有哪些？

  2019年9月，自然资源部发布的《市县国土空间总体规划编制指南》正式将“城市更新”定义为“对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，显而易见，城市更新是在城市建成区的一种建设活动，范畴很广泛，划重点，更新内容可以是空间形态改善，也可以是功能改善。

  2021年住建部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中提出：探索“政府引导、市场运作、公众参与”实施模式，并指出：“各地积极推动实施城市更新行动，但部分地区出现采用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。”

  （一）严控大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%（拆旧比）。

  （二）严控大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。

  （三）严控大规模搬迁。要尊重居 民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

  （四）确保住房租赁市场供需平稳。做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

  时任住建部部长的王蒙徽于2020年11月17日在官网上发布署名文章《实施城市更新行动》，明确了城市更新“四大意义”和“八大目标”。

  “八大目标”包括：（1）完善城市空间结构；（2）实施城市生态修复和功能完善工程；（3）强化历史背景和文化保护，塑造城市风貌；（4）加强居住社区建设；（5）推进新型城市基础设施建设；（6）加强城镇老旧小区改造；（7）增强城市防洪排涝能力；（8）推进以县城为重要载体的城镇化建设。

  回溯2019年-2022年政府工作报告，关于城镇化建设的内容中，对城市更新类工作逐步提出了量化目标，详见下表：

  表1 2019年-2022年政府工作报告中关于城市更新/城镇化建设的内容

  同时，在2022年政府工作报告中强调积极扩大有效投资。围绕国家重大战略部署和“十四五”规划,适度超前开展基础设施投资。建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施,加快城市燃气管道等管网更新改造,完善防洪排涝设施,继续推进地下综合管廊建设。中央预算内投资安排6400亿元。政府投资更多向民生项目倾斜,加大社会民生领域补短板力度。深化投资审批制度改革,做好用地、用能等要素保障,对国家重点项目要实行能耗单列要优化投资结构,破解投资难题。

  一方面，城市更新概念在国家顶层被提出，到近两年各地出台诸多城市更新方面政策。2021年间，全国超过20个省份、30个城市相继出台城市更新相关的法规政策100余项或就法规政策公开征求意见，比2020年增加一倍多。另一方面，从陆续出台的文件当中能够准确的看出，城市更新从概念化趋向具体化，从碎片化趋向体系化，国家重视程度、资金倾斜程度呈现加大化趋势。

  城市更新项目必然涉及建设内容有没有经营性、建设强度等问题，站在政府投融资角度，最关心此类项目两个核心问题，一是土地性质，二是资产金额来源。通常城市更新类项目会涉及集体所有土地变更为国有建设用地的需求，或相反，需要办理相应的土地性质变更手续。

  较为常见的城市更新类项目资产金额来源有：政府采购或通过PPP模式、特许经营模式/“特许经营+联合开发”模式和“投资人+EPC”等模式筹集。

  政府采购即依据《政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》直接采购实施工程单位来实施项目，一般由财政一般性公共预算或政府债券资金出资建设，这种模式并不能够撬动太高的杠杆，需要区域财政资金实力丰沛雄厚，往往此类项目规模也不会很大。

  如果项目体量较大，则需与社会资本方合作，并撬动金融机构资金进入，合作模式自然更加多样复杂。

  自年初开始，国家就陆续发布了鼓励与社会资本合作对接、推进县城城镇化、盘活存量资产等文件，如：2022年3月21日印发《国家发展改革委办公厅关于进一步做好社会资本投融资和对接有关工作的通知》、2022年5月6日印发《中央办公厅 国务院办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、2022年5月25日印发《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，旨在督促地方政府扩大有效投资，稳住经济大盘。8月15日，央行进行了今年以来第二次下调MLF利率，释放出稳货币宽信用的信号。

  根据以上政策文件精神，结合中建政研实操案例经验发现，目前城市更新类项目多呈现复杂化、差异化慢慢地加强的趋势，很多项目依靠单一投融资模式难以解决实际问题，融会贯通的运用多种投融资模式是大势所趋，这就要求我们对每种单一模式有足够的了解。

  首先，了解下经历快速地发展、急剧下滑到稳步发展的PPP模式（即政府和社会资本合作模式），该模式通常由政府方通过公开的方式，选定社会资本方共同出资组建项目公司，由项目公司来进行项目建设、融资及运营，给政府带来增量收入。针对项目运营无收益或者使用者付费不足以覆盖项目建设成本、经营成本及合理回报的部分，政府结合绩效考核结果，通过安排预算的方式给项目公司予以付费或者补助。但为保障政府有能力履行相关支出责任，财金2015年21号文规定每一年度本地区全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占本地区一般公共预算支出比例应当不超过10%，由于采用PPP模式实施的项目支出责任是安排在政府一般性公共预算内，还款相对更有保障，所以金融机构对PPP模式实施的城市更新项目认可度很高，贷款意愿非常强烈。

  城市更新类项目拟采用PPP模式，但入库存在障碍的情况下，还可考虑采用特许经营模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）明确本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或公共服务。具体操作为：平台公司或者社会资本通过竞争性方式拿到项目特许经营权。由于不是PPP模式，没有财政支付保障，因此金融机构的贷款意愿会降低，项目性质是否优质，项目经营性是否充足与在金融机构贷到相应款项的可能性成正比。项目运作成功后给政府带来增量收入，政府依据签订的特许经营协议给特许经营权人可行性缺口补助或者绩效奖补。

  特许经营模式下，如果项目资本金不足，特许经营权人也可与社会资本合作，即“特许经营+联合开发”模式，由平台公司和社会资本共同组建的项目公司，负责项目的融资、建设，但是政府的缺口补助和绩效奖补仍然支付给平台公司，平台公司再将其通过建设回报的方式支付给项目公司。

  现阶段“特许经营+联合开发”模式在实操中要关注以下几个问题：一是若将商业、产业等企业投资项目一并纳入合作范围，违背了25号令中“约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或公共服务。”的规定；二是部分项目允许特许经营权转授权给其他单位，违背了特许经营权是一项行政权力的事实本质，不能转授权，需要严格履行行政主体收回后公开对外招标再授予的根本原则；三是项目能否实现自平衡，项目后期需要财政进行付费补贴，着重关注前期是否严格按照先预算后采购的实施原则通过政府采购确定特许经营单位。

  此外，与社会资本合作建设的常见模式，还有“投资人+EPC”模式。该模式由平台公司立项，然后直接招标投资人与工程总承包单位。中标投资人与平台公司约定比例出资成立项目公司，进行融资建设。平台公司分期支付工程款，政府获得增量收入再返还给平台公司。该模式优势是简单易操作，推进快，只要有足够强大的平台公司即可操作成功。一般要求平台公司的信用评级至少是AA及以上的评级，因为这种模式需要平台公司/投资人/非股东第三方/担保公司做担保或进行项目并表。

  “投资人+EPC”模式以下问题有必要注意一下：一是要确保双方合作性质为股权合作，否则有被判定为明股实债的风险；二是后期由于项目融资需要将项目法人变更为项目公司，属于招标人变更，严格意义属于重大实质性变更，要不要重新招标需要严格论证；三是财政资金通过注资/财政拨款缺少上位预算管理规定的支持。

  目前部分地方政府公开支持“投资人+EPC”模式，例如贵州省水利厅提出探索推进社会投资人+EPC模式，江苏南通鼓励股权投资+EPC模式等。山东某地滨河生态城200亿项目，浙江某地未来城市200亿项目，广东某地人才岛300亿项目，均是采用这种模式进行实施的。

  以上城市更新项目可采用的运作模式，该怎么样选择呢？核心取决于以下几个因素：

  首先地方财政和平台公司能拿出来多少资本金投入到城市更新项目？是否有意愿和能力参与到项目建设中去？

  其次，当地政府和平台公司是不是擅长城市更新项目的建设运营？自行建设、合作建设和直接招商引资，哪一种模式最有利于项目建设成功？

  第三城市更新项目的辐射带动作用有多少？哪方参与可以越来越好的发挥项目辐射带动作用？

  第五，金融机构对于城市更新项目的态度如何？参与方的背景是否会影响到金融机构的贷款意愿呢？

  随着城镇化率的快速提升以及人口的持续流入，部分城市土地供应日渐稀缺，城市发展迈入存量时代，城市更新是具有持续周期性的城镇建设活动，时至今日已非常火热，各地方政府、企业可抓住此机遇，促进区域经济发展，提升百姓生活幸福感。中建政研区域经济高水平发展实践方法论之一套班子创新决策机制、两大主体推动区域经济、三个统筹保障持续发展、四资整合盘活区域资源、五以联动搭建发展逻辑、六划贯通项目落地、七钱开源破解资金难题将帮助地方政府解答以上疑问进而打破发展瓶颈。

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